Chine/Philippines : les eaux profondes de l’arbitrage

Pour la Chine, la décision rendue le 12?juillet dernier par la Cour permanente d’arbitrage (CPA) de La?Haye est un «?papier bon à jeter?». Voilà qui n'appaisera pas les tensions apparues dans les années 1970 lorsque la Chine réclame la propriété de plusieurs îlots et récifs en mer de Chineméridionale. L’ex-empire du Milieu se base sur neuf pointillés apparus sur les cartes dans les années 1940 et revendique des droits historiques. Les Philippines, Taïwan, la Malaisie et le Brunei contestent et réclament eux aussi une partie de la mer de la Chine, convoitée pour sa richesse en hydrocarbures. Certains îlots sur lesquels Pékin revendique sa souveraineté sont situés à plus de mille kilomètres des côtes chinoises et seulement à une centaine des Philippines. La Chine fait comme si aucune contestation n’était possible?: elle construit des pistes d’atterrissage, des ports et transforme les îles en bases militaires. Cristallisant les tensions, elle empêche même les pêcheurs philippins d’approcher du récif de Scarborough.

Entrave à la liberté de navigation

Les Philippines, considérant que leurs droits ont été bafoués, lancent des négociations avec la Chine, mais sans succès. C’est sur le fondement de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) signée par les deux pays que les Philippines portent l’affaire devant la CPA. Leurs objectifs?: «?Obtenir une décision arbitrale sur la légalité des actions de la Chine et défendre leurs droits à une zone économique exclusive?», rapporte Paul Reichler, avocat associé chez Foley Hoag à Washington qui conseille les Philippines sur le dossier. Mais Pékin refuse de prendre part à l’arbitrage et conteste la compétence du tribunal, «?non pas dans le sens où la convention ne serait pas applicable, mais en soutenant que les réclamations sont couvertes grâce à la réserve émise par la Chine lors de son adhésion à la CNUDM», explique Christophe Seraglini, professeur à l’université Paris-Sud 11 et avocat spécialisé en arbitrage international. «?Une forme classique d’argumentation?», selon lui. Verdict?: des conclusions accablantes pour Pékin. Selon La?Haye, ses droits historiques sont sans fondements?: ils ont été éteints par la signature de la Convention. Les arbitres ajoutent que la plupart des îles sont de simples «?rochers?». Cette dénomination est importante?: une île ouvre le droit à une zone économique exclusive (ZEE) de 200 milles nautiques, mais pour un rocher, la surface est réduite à douze milles. De plus, le tribunal estime que certains récifs font partie de la ZEE des Philippines. Les Chinois n’avaient pas le droit d’interdire l’accès aux pêcheurs philippins et, ce faisant, ils ont entravé leur liberté de navigation. Pour finir, les constructions chinoises sur les îlots ont causé des dommages importants et irréparables à l’environnement marin.

«?La Chine est un hors-la-loi international?»

Pékin ne compte pas respecter cette décision et ne manque pas de le faire savoir. Refus de participer à la procédure, contestation de la compétence du tribunal, propagande dans les journaux nationaux?: selon Christophe Seraglini, la Chine «?considère la décision comme infondée et ne se sent pas concernée?». Une attitude qui n’est pas inédite. En 1984, les États-Unis avaient ignoré une décision qui leur était défavorable à la suite d’un arbitrage contre le Nicaragua. Ils ne s’étaient exécutés que bien plus tard, après des pressions venant du Congrès américain – et non pas de la juridiction arbitrale. Et c’est bien là le problème?: les cours d’arbitrage ne possèdent pas les moyens coercitifs de faire exécuter leurs décisions. Il n’existe pas non plus de «?force militaire ou policière internationale pour imposer à un pays de s’exécuter?», précise Paul Reichler. L’avocat ajoute que, du fait de la force obligatoire de la décision, «?l’ignorer ferait de la Chine un hors-la-loi international?». C’est d’ailleurs l’une des seules raisons pour laquelle les pays appliquent les sentences arbitrales?: pour préserver leur réputation internationale. L’avocat américain est résigné?: «?Il ne s’agit pas pour la Chine de rendre des territoires, mais de respecter les droits des Philippines dans ces zones, y compris ceux exclusifs sur les ressources appartenant à leur ZEE. Les revendications territoriales de chacun des États ne sont pas affectées.?»

« Un avantage pour entamer des négociations diplomatiques?»

Impossible donc pour les Philippines, une des plus faibles forces militaires régionales, de faire exécuter la sentence par la Chine dans une zone devenue l’objet de toutes les convoitises. Mais avant d’utiliser la force, il y a le terrain diplomatique. Pour Christophe Seraglini, «?avoir le droit de son côté donne aux Philippines un certain avantage pour entamer des négociations diplomatiques?». Sans pour autant se mettre ses autres voisins à dos?: pour Paul Reichler, «?les Philippines ont tout intérêt à consulter le Vietnam, l’Indonésie et la Malaisie afin de parvenir à un consensus?»avant d’entamer les négociations. Ce qui leur donnerait aussi plus de poids face à une superpuissance.

Cependant, il n’est pas exclu que la voie diplomatique aboutisse à un nouvel échec. En 1984, le Nicaragua avait saisi le Conseil de sécurité des Nations unies pour trouver du soutien à l’international face aux États-Unis. «?C’est une manœuvre risquée lorsqu’elle vise un des cinq membres permanents, qui possèdent un droit de veto?», précise Paul Reichler. Ce qui s’est passé à l’époque. Il serait donc probable que la Chine suive l’exemple américain et bloque la procédure lancée par les Philippines. Mais elles n’auront certainement pas besoin de recourir à ce moyen. En effet, le soutien international est déjà là?: tandis que les tensions s’intensifient après la découverte d’une île construite par les Chinois sur le récif de Scarborough, Washington fournit deux avions à Manille.

Politique internationale

Ceci, alors même que les États-Unis ne sont même pas signataires de la CNUDM. La Chine voit donc leur implication dans le dossier comme une attaque directe?: «?Prendre le contrôle de la mer de Chine méridionale, c’est prendre la Chine à la gorge?», selon le journaliste chinois Ruolin Zheng. Et justement, la décision arbitrale, en réaffirmant la liberté de navigation des pays, permettrait à celui de l’oncle Sam de renforcer son déploiement militaire dans la région, point clé de sa stratégie de pivot vers l’Asie-Pacifique. Ce qui lui permettrait aussi de contrer l’émergence toujours plus pesante de la Chine.

Le soutien des États-Unis pour les Philippines n’est pas de bon augure pour l’ex-empire du Milieu. Ce qui peut forcer un État à se conformer à une sentence, ce sont les représailles politiques. Et c’est ce que la Chine peut craindre?: si les négociations échouent à nouveau avec les Philippines, les États-Unis pourraient être tentés d’user de diverses pressions, notamment médiatiques et commerciales.

Consentement à l’arbitrage

Cependant, l’arbitrage international s’est déjà montré efficace par le passé, notamment lors du litige entre l’Égypte et Israël pour la région de Taba, village à la frontière entre les deux pays. Après l’échec des négociations, l’affaire avait été portée devant le tribunal d’arbitrage international de Genève, qui avait déclaré que l’Égypte détenait la souveraineté sur cette région. Un traité avait alors été signé entre les deux États et Israël s’était exécuté. La différence?: les deux États acceptaient de recourir à l’arbitrage. Ce que la Chine a fait, en signant la Convention, pour se rétracter ensuite. Un cas qui met en lumière les limites de l’arbitrage de droit public entre deux États.

Emilie Smelten